國有企業改制過程中土地使用權處理的現狀 國有企業改制過程中如何處理土地使用權是國有企業改制中的一個十分關鍵的問題 ， 因為這不僅直接涉及到對國有資產的保護，也涉及到對企業職工的利益保護 。從嚴格意義上而言，在原有體制下，國有企業的土地使用權是歸國家所有的，只不過是國家以劃撥等方式將其劃歸企業無償使用 。在企業改制過程中，企業轉換經營機制，尤其是實行公司制改造后 ， 企業將成為獨立核算、自主經營、自主盈虧的獨立的市場經濟主體 。企業獨自享有民事權利和承擔民事義務 。這就意味著企業的土地使用權也將由企業依法自行支配，國家無權任意干預 。國家對于改制后的企業中的國有資產部分只能夠享有資產股東權益 。此時就提出了關于國有土地使用權如何定價的問題，而這個問題的關鍵就是如何對土地使用權的價格進行評估 。評估公正對于國家和企業都公平，評估不公正將勢必損害一方當事人的合法利益，而受損害的一方通常是國家 。從另一個方面來看，改制前的企業享有的集體土地使用權同企業職工的利益也是息息相關的 。企業所享有的集體土地使用權在改制前人人都可以從中受益，改制后由于實行股份制 ， 必然要對土地使用權進行評估作價，將其折合成股份，因此 ， 對于土地使用權價格的評估直接影響到企業職工的利益 。
國企改制過程中對土地使用權如何處置是個較為普遍的問題 。依據國家有關土地使用權管理方面的法律、法規的規定，應該按以下程序操作： （一）處置的土地使用權應具備的條件：1、該土地使用權必須權屬合法、無爭議，并已辦理土地登記 ， 原企業持有土地使用權證書 。2、土地必須進行地價評估 。原企業應委托經國家土地管理局和省級人民政府土地管理部門認證的、具有相應土地估價資格的機構進行地價評估 。（二）處置的方式 。國有企業改組為股份有限公司所涉及的劃撥土地使用權，應當采取國有土地使用權出讓、租賃或出資（入股）方式來處置：1、采用出讓方式的 ， 由原企業與土地所在地的市、縣人民政府土地管理部門簽訂《國有土地使用權出讓合同》，并支付出讓金 。原企業取得出讓土地使用權后，可以與改組后成立的股份有限公司（簡稱股份公司）簽訂一定年期的《土地使用租賃合同》，由原企業收取租金;原企業亦可采取以出讓土地使用權作價出資(入股)的方式處置 。2、采用租賃方式的，原企業與縣級以上人民政府土地管理部門簽訂一定年期的《國有土地租賃合同》并支付租金 。經出租方同意后，原企業可以將該土地轉租給股份公司，或者原企業把該土地租賃使用權（《土地使用權租賃合同》）轉讓給股份公司 ， 由股份公司向出租方直接支付租金 。3、某些關鍵領域、基礎性設施企業或大型骨干企業進行改組時，經省級以上人民政府土地管理部門批準，也可以采取國家以土地使用權作價出資（入股）方式進行處置 。（三）處置的程序：1、由原企業或其隸屬單位擬訂土地使用權處置方案 。2、地價評估結果和土地使用權處置方案均應報有批準權的人民政府土地管理部門確認和審批 。原企業進行股份制改造，屬于國務院或國務院授權部門批準設立的公司，以上方案由原企業隸屬單位報國家土地管理局確認、審批；屬于省級人民政府或其授權部門批準設立的公司，則由省級人民政府土地管理部門進行確認、審批 。3、簽訂合同與變更土地登記 。土地使用權處置方案經批準后，采取出讓或租賃方式的，原企業應持土地使用權處置批準文件和其他有關文件與有關土地管理部門簽訂合同，并按規定辦理土地登記手續；采取國家以土地使用權作價出資（入股）方式的 ， 原企業應持國家土地管理局或省級人民政府土地管理部門簽署的土地使用權處置批準文件以及作價出資（入股）決定書，按規定辦理土地登記手續 。
【土地使用權價值評估】國有企業改制中土地使用權處置的幾個問題 。在企業改制中，對土地使用權有如下幾種處置辦法導致了不良后果： 1．將國家行政劃撥土地使用權無條件地優惠給企業 。一些地方因沒有提留轉換職工身份的經濟補償金，而將行政劃撥土地使用權以優惠價格出讓給企業 。個別地方甚至規定 ， 當企業的資產負債率達到一定高度時，行政劃撥土地就送給企業，以此作為國家對企業改制的一種鼓勵措施 。這種將職工轉換身份的置換費（或叫職工工齡補償金）和政府對企業改制的優惠捆在一起的做法將帶來兩個不利后果：一是企業改制為有限責任公司后 ， 企業的資產是出資人的，以資產形式優惠給企業，其優惠就落到了出資人身上，但其中確有職工的有關費用在里頭，這就給改制企業今后的資產界定帶來了困難；二是不利于職工觀念的轉變，因為在企業改制時沒有以職工身份置換的名義提留過資產 。政府對企業改制進行支持是應當的，是利國利民的 ， 但是應當講究實效，講究方式，不能盲目地進行優惠 ， 不能因為不合理的優惠而給改制后的企業帶來新的矛盾 。對于土地使用權問題尤其是如此2．用增加負資產的辦法提留職工有關費用 。有些企業法人在本身沒有凈資產，或資產不夠提留職工有關費用時，就將行政劃撥土地使用權捆在企業法人資產中，用增加負資產的辦法提留職工有關費用 ， 導致職工有關費用的提留虛化 。一旦改制企業再次破產，職工將認為企業改制時國家對職工的補償金沒有實際到位，這就給改制企業留下了隱患 。這也可以說是一種無奈之舉，企業一方面要改制，只有這樣才能實現扭虧增盈；另一方面企業又不能將職工的利益置之不理，這關系到社會的穩定，是企業改制的最終目的 。但是由于企業資金緊張 ， 這樣就出現了矛盾：如何在改制中更好地保護職工的利益，進行費用提留？而將行政劃撥的土地使用權捆在企業資產中 ， 在一定程度上可以解決這一矛盾，但是這種方法治標不治本，無法真正解決問題 。隨著企業改制的深入，以及國有土地使用權產權交易市場的完善，這一問題有望從正面得到解決 。3．土地資產的評估不合理 。土地是一種增值不動產，對于土地使用權的評估應當選擇適當的評估方法 ， 否則可能造成對國家利益的損害 。有些地方規定：企業改制的資產統一按重置價評估 。這個評估方法對商貿用地是很不合適的 。有的企業在改制時，資產一時難以變現 ， 職工的安置費沒有來源，就采用實物資產安置職工的辦法 。即按評估、確認的價格將店面等資產作為職工安置費分給職工 。由于土地資產的增值 ， 一旦變現，則土地的級差地租將被職工個人不合理占有 。目前對這部分差價究竟如何處理許多地方還沒有規定，極易導致國有資產流失 。此外，評估機構對資產評估的隨意性比較大，對評估結果也缺乏有效的責任制度 。企業在改制時漏估或低估資產，其好處被持大股的人占有 ， 引起職工不滿的糾紛時有發生 。4．集體企業改制時機械地參照國有企業的土地優惠政策 。行政劃撥土地使用權應屬國家所有，集體企業改制時本不應以行政劃撥的土地出讓金來安置集體企業的職工 。但為了保持社會穩定，集體企業改制時未將土地使用權收回變現，往往同意將土地出讓金用于集體企業的職工安置 。結果有的地方在集體企業本身的資產可以安置職工的情況下，仍將行政劃撥土地使用權低價出讓，造成了國有資產流失 。
土地使用權價格的評估 。（一）土地使用權評估的程序 土地使用權擁有者如系國有企業，因轉讓、入股等需要而進行評估時，應先經其主管部門的同意，并向當地國有資產行政管理部門申請立項，獲得立項批準后 ， 才能委托資產評估機構進行評估 。如果國有企業只是為了解自己資產情況而要求評估并不一定要立項，非國有企業土地使用權的評估則不需要立項這個手續 。評估工作是從土地使用權擁有者與資產評估機構正式訂立委托合同書開始 。資產評估機構接受土地使用權評估作價的委托后，即開始組織項目評估小組開展有關的評估工作 。整個評估工作分為兩個部分，第一步是評估前的準備工作；第二步是評估工作 。評估前的準備工作包括：（1）收集有關的資料：被評估地塊的地級資料，城市規劃資料以及被評估地塊所處地段等級資料 ， 被評估地塊的批租文件資料，地產市場成交實例資料，關于土地使用權出讓價格有關政策規定 ， 地產市場供求雙方的情報等等 。（2）現場勘查：地塊的面積、形狀和坡度；地質水文條件；地上物與地下物的分布情況，地塊的經濟地理情況等 。（3）分析測算有關的數據：測算被評估地塊開發建設總成本，估算開發建設完成后能實現的市場銷售額及投資回收期 ， 估算開發建設和經營投資盈利率，初步試算土地使用權的轉讓價格 。（二）影響土地使用權價格的因素 在評估土地使用權價格時必須考慮影響土地價格的因素，這些因素有物理因素，經濟因素，社會因素和政策因素 。（1）物理因素有：面積、位置、地塊形狀、坡度、臨街面寬度、氣候水文的歷史狀況、自然景觀等 。2）經濟因素有：當地的產業結構情況、生產技術水平、居民收入水平和儲蓄水平率、財政金融和物價狀況、市政設施和生活服務設施的完備程度和質量、城市發展規劃對被評估土地的影響、用地性質、市場供求狀況；（3）社會因素有：人口發展趨勢、居民的教育狀況、社會福利制度、交易與收益的習慣、環境污染狀況等；4）政策因素有：容積率現置等城市發展計劃與建筑法規、治安保衛和消防能力、征用土地補償費的標準、原有建筑的拆遷費與人員安置費標準、中外合資企業直接配套的廠外道路、管線等公共設施應分攤的份額規定等 。（三）土地使用權評估的原則 為了確保評估工作的順利進行，確保評估結果的準確 ， 在土地使用權評估過程中應當遵循一定的原則 。一般而言，土地使用權的價格的評估應當掌握以下的原則： 1．合法公正的原則 。土地評估機構是一種中介服務結構，具有相應的行業要求 。由于其評估的結果將直接對當事人起到參照的作用，有時甚至成為確定土地使用權價格的最終依據 。這就要求評估機構在評估工作中應當盡量客觀公正，其評估的結果能夠真實地反映土地使用權的價值 。否則，土地使用權評估也就是喪失了其應有的意義 ， 土地評估機構也就喪失了其存在的理由 。為了保證評估結果的客觀公正，土地使用權的價格評估工作 ， 首先要遵循合法的原則，即必須遵循我國有關土地管理的法規和資產評估的法規的規定 。其次要力求公正 ， 做到符合客觀實際，按照科學的估價標準、評估方法和程序來評估 。目前土地評估大量存在的問題就是評估機構評估過程不客觀，過于考慮當事人的主觀意愿因素 。2．有利于開發利用的原則 。土地使用權出讓以及其出讓前的評估工作 ， 應當在服從城市規劃的前提下，有利于擴大土地開發、利用的廣度和提高土地開發、利用的強度，亦即土地使用權價格的評估工作要考慮到有利于土地的開發利用 。3．區別對待 。土地使用權價格的評估 ， 應按照不同區域以及各塊土地的經濟價值和效用的大小來確定 。例如上海的土地在市區分為六塊 ， 郊區分為三塊 。因為土地使用權的價格是由多種因素決定的 。土地是不動產，其價格當然與其所處的地理環境息息相關，位于不同地理位置的土地當然具有不同的價格 。4．最大使用效益的原則 。同一塊土地由于用途的不同而取得經濟效益就會不同，因此應當在服從城市規劃的前提下，選擇取得“最大使用效益”的用途或者項目評估其出讓價格 。最大使用效益有時動態的、發展的，最大使用效益也不是一成不變的 。這一項原則比較難掌握，要求評估機構有較豐富的經驗 ， 同時對于相關的信息業要有很好的了解 。（四）企業改制過程中土地評估應當注意的問題 。在企業改制中，由于部分土地資產進入企業凈資產，因此在使用每一種評估方法進行土地資產評估時都有一些應注意的事項 。1.現行市價法 由于影響土地使用權的價格的因素非常多 ， 而許多參數又很難計算，因此采用現行市價法進行評估比較簡單易行 ?，F行市價法是改制企業土地資產評估最常用的方法之一 。但是在采用該方法進行評估時也有一些問題需要加以注意 。在進行比較修正時應注意以下幾個要點：（1）比較案例與評估對象在客觀條件上一致，但價格內涵不同 ， 仍然要進行修正 。如評估對象的客觀開發程度為“七通一平”與比較案例條件一致，但由于資產界定過程中 ， 部分開發費用已計入到其他資產中，因此評估價格內涵為“三通一平”，此時就要對比較案例進行修正 。只有這樣才能保證市場比較法評估的價格內涵與成本逼近法評估的價格內涵的一致性 。（2）對土地面積大小要引起足夠的重視 。由于企業改制中土地用地規模不一樣，對土地價格產生了很大的影響 。對此，對土地面積的大小修正必須引起注意，具體可采用開發區內土地估價的方法，將選擇的小土地實例價格修正到與改制企業用地面積相同的土地價格 。3）充分考慮土地利用現狀與規劃要求之間的差別，對土地利用的規劃條件，進行適當的修正 。比較案例土地價格一般是根據最佳利用原則確定的，有時待估對象與比較案例的規劃條件一致，但待估地塊現狀沒有達到規劃條件，并且企業仍然按原來現狀利用，此時就應該對比較案例進行規劃條件的修正，使與待估地塊條件一致，也就是說企業改制的土地資產評估必須考慮用地現狀 。2.成本逼近法 。成本逼近法也是企業改制中土地資產評估最常用的方法之一，采用該方法評估時應注意以下幾點：（1）必須重置征地費 。進行企業改制的許多土地是早期取得的，征地費用的原值與評估時的差別很大 。因此，在評估時必須按評估對象所在的位置重新估算征地費（或土地取得費）的情況，而不能用征地原值，即估算估價期日的征地費（或土地取得費） 。（2）仔細分析征地費（或土地取得費用）的情況 。在企業改制工作中發現征地費用的構成以及征地標準差別很大，即使在同一地方由于征地單位或項目不同有很大差別 ， 一般都超過了國家規定的標準，但在應用成本逼近法時，應采用客觀費用，而不是實際費用 。（3）確定合理開發費用 。在確定開發費時，不應以實際的開發費用為依據，而是以界定后的土地資產的內涵為依據 。
國有企業改制中地使用權處置問題的完善 。從上述分析可知，如果土地使用權處置不當，改制企業就很有可能留下后遺癥，國家花了錢，卻辦不成好事 。要避免以上問題，筆者以為應采取如下措施： 1.要明確一個觀念：即行政劃撥土地使用權不是國有企業法人的資產，更不是集體企業法人的資產 。在企業改制中，因為土地使用權和企業法人其它資產的處置政策不同，因此兩類資產必須分開評估、分別對待，并根據土地使用權的使用情況單獨報批處置 。2.要有條件地運用土地資產優惠政策 。條件主要是兩個：一是企業資產不夠職工有關費用提留 。土地使用權出讓金首先得保證用于職工有關費用的提留，包括在職職工的身份置換費，遺屬、直系親屬及精簡下放人員的有關費用 ， 離退休人員和內退職工的大病醫療保險費和養老保險費 。二是企業資產出現負數 。土地使用權出讓金經批準后得首先用于彌補國有企業改制時的負資產 。集體企業改制時除經批準土地出讓金可用于職工安置外，不存在彌補企業負資產的問題 。3.不要勉強按零資產改制 。有些企業對原有資產進行核銷、剝離和提留后，即使將劃撥土地使用權全部貼上，還出現較大的負資產，但是由于地方財政拿不出錢 ， 往往是采取按零資產改制的辦法，這樣無意中造成了虛假出資和虛假提留或提留不足問題 。筆者認為在這種情況下，不能勉強按零資產改制 ， 而應該按以下順序調整資產：企業總資產―總負債―剝離數―核銷數 （未執行優惠政策的土地出讓金全額―職工費用提留） 。這個順序體現了如下精神：一是將行政劃撥土地使用權與企業法人資產分開處置，企業總資產中不包括行政劃撥土地使用權，剝離和核銷都在企業總資產中沖減，這體現了先用企業法人資產處理遺留問題的原則 。當企業法人資產出現負數時，再用括號內的正數資產來彌補其負數，如括號內資產是負數 ， 當視負資產大小確定改制形式：如負資產很大，一般要求采取破產或解散的辦法；如負資產不大，則可實施股份制改造 ， 但必須有全體出資人同意承擔負資產的承諾書 。二是用土地使用權作為職工有關費用的保證，如果括號內是負數，企業又沒有其它資產用于職工費用提留的 ， 一般要求采取破產或解散的辦法 。4.土地使用權原則上應按市場比較法評估 。市場比較法評估有如下好處：便于評估機構對評估結果負責，對評估價嚴重背離市場價格的評估結果可以追究其評估責任；有利于提足各項費用 ， 減少國家對改制企業的欠帳；將國有資產優惠在明處，可以減少腐敗現象的產生 。5.政府應該充分利用國有資產經營公司收購國有企業的實物資產 ， 盤活存量資產 ， 及時安置職工，防止和減少國有資產流失 。特別是一些變現比較容易、資產增值明顯的商業網點等要統一收購起來，由國有資產經營公司統一交由中介機構按照公開、公正、公平的原則組織資產變現 。
